Gestalten in der Krise – Kommunen im Konsolidierungsdruck

Die Krise der Kommunalfinanzen ist kein neues Phänomen. Doch in den vergangenen Jahren war sie öffentlich leider meist kein Thema. Das hat sich jetzt geändert; das Problem spielt in der öffentlichen Diskussion gegenwärtig eine prominente Rolle. Diese Situation gilt es für die Kommunen zu nutzen. Sie können sich dabei aber nicht auf Hilfe aus Bund und Ländern verlassen, sondern müssen trotz Konsolidierungsdrucks alle Möglichkeiten der Gestaltung nutzen.

Aktuelle Problematik

Die Kommunen leiden sowohl unter kostenträchtigen konsumtiven Leistungen – durch steigende Sach- und Dienstleistungskosten, steigende Personalkosten und steigende Leistungserwartungen – wie auch unter Sanierungsstau und Transformationsdruck in den Infrastrukturen. Diese müssen fundamental erneuert werden. Das gilt insbesondere für Energieversorgung, Mobilität, Gebäudewirtschaft und den öffentlichen Raum. Insbesondere die Investitionen setzen dabei nicht nur die Kernhaushalte der Kommunen unter erheblichen Druck, sondern beispielsweise auch die Stadtwerke. Hinzu kommt die Krise der Gesundheitsversorgung, die insbesondere die Kommunen, die mittelbar oder unmittelbar Krankenhäuser betreiben, vor weitere Herausforderungen stellt.

Selbst eine ausgesprochen steuerstarke Kommune wie die Stadt Frankfurt am Main ist momentan nicht in der Lage, die an sich nötigen Leistungen auch nachhaltig zu finanzieren.

In Frankfurt am Main haben wir in den vergangenen Jahren an verschiedenen Stellschrauben gedreht, um akute Probleme zu lösen und die Planungs- und Durchführungsprozesse in der Haushalts- und Personalwirtschaft so umzustellen, dass sie mit der Knappheit so gut wie möglich zurechtkommen.

Planungsansatz

Kernelement der Haushaltsplanung ist eine wirkungsorientierte Planung, kombiniert mit einer Haushaltsplanung im sogenannten "Gegenstromverfahren". Dabei nimmt die Verteilung der zur Verfügung stehenden Ressourcen das gesamte Aufgabenspektrum der verschiedenen Ressorts in den Blick: In diesem Verfahren werden zunächst die absehbaren zentral planbaren Erträge (insbesondere Steuererträge sowie Erträge aus pauschalen Zuweisungen) sowie die gesetzlich dem Grunde und der Höhe nach festgeschriebenen Aufwände ermittelt – das sind insbesondere Umlagen, Transferaufwendungen, Abschreibungen auf existierende Anlagen sowie Personal- und Versorgungsaufwendungen für den existierenden Stellenplan. Der Saldo dieser Kennwerte wird anschließend in einem kollaborativen Verfahren auf die Fachbereiche verteilt. Die Feinplanung obliegt den Fachbereichen, wobei insbesondere auch fachbereichsspezifisch steuerbare Erträge durch sie zu planen sind und im Gegenzug dort verbleiben. Das erhöht die Motivation der einzelnen Fachbereiche, an der Ertragsseite zu arbeiten.

Anforderung an Planung und Controlling

Dieses Verfahren macht die Ressourcenverteilung und ihre Grundlage für alle Fachverantwortlichen transparent, stellt sie aber vor die Herausforderung, ihrer Ressourcenverantwortung auch gerecht zu werden. Das stellt hohe Ansprüche an die dezentralen Planungs- und Controlling-Kompetenzen. Die Finanzverwaltung unterstützt hier, kann aber natürlich die Fachkenntnis der dezentralen Einheiten nicht ersetzen. Das Resultat der Einführung dieser Vorgehensweise war kurzfristig vor allem eine höhere Planungsqualität im Vergleich zu den lange Jahre üblichen "Fortschreibungen" von Ansätzen. Mittel- und langfristig wird dieses Verfahren aber auch die Prioritätensetzung in den Fachbereichen und damit die Gestaltungsfähigkeit auch und gerade bei knappen Ressourcen ebenso stärken wie Ineffizienzen reduzieren.

Grenzen der Handlungsfähigkeit

Kein Planungsansatz kann allerdings eine generelle Unterfinanzierung beheben. Da helfen nur zusätzliche Ressourcen oder die Reduzierung von Aufgaben. Und hier sind in Frankfurt am Main wie in allen Kommunen die Grenzen der eigenen Handlungsfähigkeit längst erreicht. Bereits jetzt finanziert die Kommune aus originär kommunalen Steuererträgen die Erfüllung von durch Bund und Land zugeordneten Aufgaben. Bereits jetzt finanziert auch die Stadt Frankfurt am Main die nötigen Investitionen in erheblichem Ausmaß über Fremdkapital. In einer wachsenden Kommune ist dies in gewissem Maße vertretbar und richtig. Gesamtgesellschaftlich nötige Transformationen sind aber gesamtgesellschaftlich zu finanzieren – sonst sind sie selbst in einer steuerstarken Kommune nicht zu leisten. Und eine einigermaßen einheitliche Entwicklung der Lebensverhältnisse, wie sie uns vom Grundgesetz aufgegeben wird, schon gar nicht.